O documento “Bases para um Modelo Solidário de Desenvolvimento”, cuja elaboração foi definida na II Plenária de Fundação do GRUPO DE PUEBLA, realizada virtualmente no dia 30 de julho de 2022, busca ser o ponto de partida para o início de uma profunda reflexão sobre os eixos articuladores de uma proposta alternativa e progressista ao anacrônico modelo neoliberal de desenvolvimento, cuja aplicação no mundo e na América Latina e Caribe, tem sido seriamente contestada nos últimos trinta anos.
O MODELO NEOLIBERAL
O modelo neoliberal, resultante do chamado Consenso de Washington (1989), nasceu como proposta alternativa ao modelo de desenvolvimento industrial com forte participação do Estado, a substituição de importações que por décadas caracterizou os planos de desenvolvimento regional. O modelo neoliberal buscava promover uma abertura internacional das economias da região por meio do desmonte unilateral de tarifas, a liberalização dos mercados financeiros, a promoção do investimento estrangeiro, a diminuição do papel do Estado, enquadrados por uma severa disciplina fiscal e monetária que garantiria o livre jogo das forças de mercado ampliando o poder das grandes empresas, sobretudo, as transnacionais. Sua aplicação foi formalizada por meio da subscrição de uma série de tratados de livre comércio sub-regionais bilaterais e sub-regionais entre alguns países latino-americanos e os Estados Unidos. Em vários casos, esses acordos afetaram os processos de integração regional, especialmente produtiva, que vinham se desenvolvendo normalmente como a Comunidade Andina e o Sistema de Integração Centro-Americana. Além disso, debilitaram a capacidade dos Estados de desenhar e implementar políticas públicas, ao mesmo tempo em que planos e projetos sociais foram limitados ou abandonados priorizando-se o crescimento econômico excludente sem a necessária articulação com as políticas de desenvolvimento social.
Ao longo dos primeiros anos de sua história, o modelo baseado no Consenso de Washington demonstrou sua incapacidade de gerar processos endógenos de progresso, aumentar a produtividade e inclusão social, equiparáveis às seguidas décadas atrás a partir do modelo de industrialização e diversificação produtiva conhecido como o modelo “Cepalino”. O modelo anterior não era isento de problemas; níveis excessivos de proteção foram mantidos em muitos casos; não se incentivou a construção de uma competitividade autêntica, que é aquela baseada no progresso técnico com inclusão laboral. Apesar destes problemas, o crescimento médio do PIB na era neoliberal, na virada do século, era de 2,7% ao ano frente a 5,5% na época do modelo de industrialização liderada pelo Estado entre 1950 e 1980 (Ocampo, 2020: 50; CEPAL 2021). Apesar da heterogeneidade entre os países, em muitos deles os aumentos de produtividade e as taxas de investimento superaram as observadas na era neoliberal.
O período entre 2015 e 2019 – anos do chamado inverno social conservador – foi igualmente pífio no combate à pobreza. Enquanto entre 2002 e 2014, em pleno ciclo progressista, especialmente na América do Sul, a pobreza foi significativamente reduzida passando de 47,4% para 27,8%, e 66 milhões de pessoas superaram essa condição. Sob os auspícios dos governos conservadores subsequentes, entre 2015 e 2018, a pobreza aumentou em 20 milhões pessoas (CEPAL). E agora em plena pandemia, registrou-se um novo aumento, ao passar de 40,5% para 33,7%, apesar dos esforços do governo para reduzir o impacto social devastador da pandemia.
O modelo “mercado-cêntrico” deixou uma série de cicatrizes colaterais como o enfraquecimento da Estado como ator social, o retrocesso das conquistas democráticas em matéria de liberdades, o avanço da corrupção, a desindustrialização, a reprimarização das exportações, a deterioração das economias camponesas, especialmente as de produção de alimentos, o desaparecimento de milhares de pequenas e médias indústrias urbanas sujeitas a uma concorrência desigual em relação às grandes empresas oligopólicas e generosos subsídios internos a produtos que competiam com os nossos. Com isso, aprofundou-se o fosso social que configura o mapa da desigualdade na América Latina.
O NOVO MODELO SOLIDÁRIO
Frente a esses resultados, é imperativo ressaltar que a região não pode retornar ao modelo anterior ao da pandemia. Especialmente porque o modelo predominante anterior já apresentava problemas estruturais muito graves que devem ser corrigidos como parte da recuperação. É preciso uma nova rota de navegação e um renovado modelo de desenvolvimento que atenda importantes objetivos e prioridades.
O GRUPO DE PUEBLA espera que este novo roteiro latino-americano seja o MODELO SOLIDÁRIO DE DESENVOLVIMENTO, cujos seis eixos articuladores seriam: i) a busca da igualdade como valor central do desenvolvimento e redução das assimetrias globais, ii) a busca do valor, iii) uma nova política econômica, diversificada e baseada na incorporação de conhecimento, iv) a transição ecológica, v) uma nova institucionalidade democrática e vi) a integração regional.
Este documento analisa, sucintamente, essas bases para a construção de uma alternativa política para a América Latina e o Caribe. A busca pela IGUALDADE deve ser o valor central do desenvolvimento juntamente com a redução das assimetrias regionais.
A pandemia deixou-nos a difícil tarefa de reconstruir, nos próximos dez anos, o tecido social cuja deterioração nos trouxe de volta aos níveis de pobreza que tínhamos 12 ou 15 anos atrás. Já pagamos a primeira conta: em junho de 2021, a região concentrava 32% dos falecidos por Covid-19, apesar de representar 8,4% da população (CEPAL, 2021). Com sorte, recuperaremos em uma década o espaço social que havíamos construído em matéria de emprego, escolaridade, saúde pública, moradia e provisão de alimentos ao longo do novo século. Afora isto, teremos que redobrar esforços para reduzir as lacunas que hoje nos caracterizam como a região mais desigual do planeta e que, somadas, conformam um profundo fosso social para o qual convergem diferenças em matéria de gênero, campo-cidade, salários, alimentação, raízes étnicas e as que surgiram mais recentemente com a pandemia em termos de exclusão digital.
A superação da desigualdade será um dos eixos centrais da agenda na medida em que impede a consecução de objetivos econômicos e políticos relacionados ao acesso democrático a diferentes tipos de direitos e o fechamento das próprias lacunas estruturais. Para fechar esse “fosso social” a região tem que dar um “salto social” a partir do fortalecimento da capacidade do Estado para o fornecimento de bens e serviços públicos sociais.
Isso requer uma política fiscal progressiva que permita sustentar programas de transferência a favor dos grupos mais vulneráveis, dispor de subsídios monetários diretos como a renda básica e priorizar, do ponto de vista orçamentário, o investimento social como parte fundamental de uma nova política econômica à qual nos referiremos mais adiante.
Também é importante que os esforços internos na região em prol da igualdade e da transformação produtiva ocorram no quadro de um sistema internacional que amplie o espaço das políticas de desenvolvimento e contribua levantando barreiras ao financiamento e à difusão de tecnologia, especialmente no âmbito ambiental e de saúde. Um sistema internacional fragmentado, no qual se abandonam as regras e negociações multilaterais para exercer o poder hegemonicamente, está destinado a gerar cada vez mais conflitos e desigualdades. Este é o cenário que o neoliberalismo nos deixa e que acentua as rivalidades geopolíticas e a instabilidade global.
A BUSCA DO VALOR
O valor é alcançado apenas a partir de uma economia diversificada e baseada na incorporação do conhecimento. A história da economia latino-americana coincide com a da extração de seus recursos naturais e a exportação de bens básicos sujeitos à oscilação de ciclos erráticos de preços internacionais. Essas tendências extrativistas e pró-cíclicas do modelo de desenvolvimento regional, reduzido a uns poucos bens em tempos de modelo neoliberal, impediram a agregação de valor como base de um novo compromisso tecnológico e competitivo regional: vivemos do que extraímos do fundo da terra e o que semeamos ou cultivamos acima dela. A política econômica tem acompanhado, de modo pró-cíclico esse comportamento, agudizando os tempos de escassez enquanto os tempos de bonança são desperdiçados. De fato, o investimento em períodos de recessão recai no mais das vezes em cima do que se expande em épocas de recuperação.
A geração de “maior valor” torna-se assim um dos desafios mais importantes para uma novo modelo de desenvolvimento produtivo (Mazzucato, 2019) diante de uma reativação econômica, passada a pandemia. Trata-se de recuperar os 44 milhões de empregos perdidos e de financiar o alto custo da fatura social que ultrapassa 12% do PIB.
A nova estratégia de geração de valor seria baseada em um novo modelo de produção e consumo em que se colocariam o progresso tecnológico e o desenvolvimento de novas infraestruturas a serviço da criação de empregos de qualidade e cuidado com o meio ambiente, em um contexto em que crises de desigualdade e sustentabilidade ambiental já se tornaram emergências, não apenas regional, mas também global. Os setores estratégicos dessa transformação seriam: a inclusão digital e o desenvolvimento de novos serviços digitais baseados em maior conectividade; a transição para as energias renováveis; o desenvolvimento da economia circular e da bioeconomia (soluções baseadas na natureza); o fortalecimento e autonomia dos sistemas de saúde, incluindo a manufatura de fármacos e equipamentos médicos; a construção de uma infraestrutura regional moderna e mais resiliente; e um investimento seletivo e generoso na criação e divulgação de conhecimento.
Fariam parte dessa nova estratégia: atenção a esse vasto universo de 10 milhões de pequenas e médias empresas que compõem uma robusta rede de possibilidades regionais de recuperação econômica, o retorno à industrialização a partir de uma nova concepção da sustentabilidade ambiental como parte de uma estratégia de mudança estrutural progressiva com base na diversificação produtiva (CEPAL, 2020). Um aspecto fundamental é a modernização da economia do campo, especialmente aquela concentrada na produção de alimentos, criação de vínculos produtivos por meio de cadeias de valor inclusivas. São desafios urgentes no empenho de agregar valor ao que já temos.
Nesta tarefa, o financiamento internacional, com acesso a fundos de concessão para pequenas economias, incluindo o investimento estrangeiro, desempenha um papel essencial para o crescimento e desenvolvimento sustentável, desde que submetidas às regulamentações em matéria laboral, ambiental e fiscal.
NOVA POLÍTICA ECONÔMICA: CONTRACÍCLICA, REDISTRIBUTIVA E SOBERANA
As estratégias sinalizadas de inclusão social e geração de valor devem ser acompanhadas de uma profunda revisão da política econômica, sistema nevrálgico do falido modelo neoliberal. O velho dilema, posto no pós-pandemia, entre crescer para depois distribuir ou distribuir para poder crescer, remete à necessidade de uma mudança de paradigma baseada na premissa de que é necessário igualar para crescer e crescer para igualar. Trata-se de que o fim do fosso social se torne central para, assim, decidir como será financiado o custo da pandemia para que seu impacto social não seja pago por suas vítimas. Contudo, vale enfatizar que o crescimento econômico não contradiz o progresso social, pelo contrário, se retroalimentam. A questão é como ajustar essa equação a diferentes prioridades políticas. Os progressistas não devem cair na armadilha conceitual de renunciar à estabilidade econômica para sustentar suas propostas sociais. Seu desafio é torná-las compatíveis que é, precisamente, o que o modelo neoliberal não conseguiu.
O GRUPO DE PUEBLA propôs em sua AGENDA PARA O FINANCIAMENTO DO PÓS-PANDEMIA (2021) que este último deve ser financiado por meio de fontes “não tradicionais”, como a renegociação da dívida externa, novos impostos sobre o patrimônio, a riqueza e as herança das grandes fortunas, principalmente daqueles que enriqueceram com a pandemia como os monopólios digitais e as grandes empresas farmacêuticas. O G-20 aprovou o imposto de 15% para as corporações transnacionais que lucraram na pandemia e agora é preciso avaliar como esse tributo, embora insuficiente, pode beneficiar a região. Também se deve penalizar a evasão fiscal que representa mais de 350.000 milhões de dólares anuais (6,1% do PIB). Se somam ao esforço de financiamento para o desenvolvimento das operações de alocação de bônus da dívida pública respaldados inclusive com a emissão monetária e mobilização de reservas internacionais, fluxos de remessas do exterior (contribuições dos migrantes para as famílias pobres da região) e aportes da cooperação internacional, que até hoje tem sido particularmente baixa e esquiva, especialmente para países de renda média.
Bem-vinda seja a atribuição de direitos especiais de giro (SDR) que apoiaram as reservas internacionais de nossos países, mas há espaço para que se consigam mais aportes, especialmente dos países desenvolvidos que não precisam desses SDRs e a promoção de um fundo multilateral de reestruturação da dívida externa para países de renda média, como o da América Latina. Da mesma forma, o GRUPO DE PUEBLA propõe a criação de uma Agência Pública de Classificação de Risco País que substitua as atuais agências de classificação de risco, movidas por interesses privados que destroem países e economias com suas previsões alarmistas. A receita neoliberal, proposta por alguns governos conservadores para enfrentar crises econômicas por meio de ajustes fiscais e monetários é contraproducente. Não se trata de jogar fora rigor macroeconômico ou a disciplina fiscal, na medida em que a falta de equilíbrio nas finanças públicas acaba castigando os mais vulneráveis. Hoje, frente ao aumento da inflação, volta à receita de aumento das taxas de juros sem considerar que esse aumento não se dá apenas por razões de procura, mas de oferta.
Um equilíbrio saudável entre receitas e despesas em circunstâncias como as atuais garante que não seja incompatível com a contenção da inflação a pretensão de expansão da demanda, por meio de melhores salários, mas subsídios monetários e a geração de empregos que abram caminho, voa o fortalecimento da demanda, para uma recuperação econômica inclusiva e duradoura que fortaleça a democracia.
Esta nova política econômica solidária, redistributiva e soberana deve assentar-se em uma nova arquitetura financeira regional através da qual: i) as economias encontrem novos canais e organismos de financiamento de seu desenvolvimento, livre de condicionalidades onerosas sem descartar alavancagem multilateral com organismos financeiros externos; ii) se fortaleçam mecanismos de financiamento de desequilíbrios conjunturais da balança de pagamentos, como o Fundo Latino-Americano de Reservas (FLAR), incluindo a readmissão de direitos especiais de giros provenientes de países desenvolvidos que não são por eles utilizados e, iii) se desenvolvam mecanismos de compensação comercial, como as elaboradas pela ALADI, com vistas a alcançar uma moeda a única latino-americana que apoie um mercado regional forte e independente. Este mercado permitiria ampliar os níveis atuais de comércio intrarregional, que hoje não ultrapassam os 13%, enquanto na União Europeia são superiores a 65%.
O modelo, tal como proposto, não implica esquemas fechados de economias, mas enfatiza que o desenvolvimento seja coerente com as circunstâncias geográficas para aproveitar as oportunidades e complementaridades oferecidas pela integração econômica regional, contribuindo assim para a geração de empregos e a melhoria da qualidade de vida.
A TRANSIÇÃO ECOLÓGICA
A crise ambiental poderá ser a segunda mais dramática conjuntura global do século 21 após a pandemia. De fato, segundo estudos recentemente publicados, as altas taxas de contaminação, em meio ao confinamento, estariam explicando o aumento de 15% nas mortes causadas pela pandemia (Pozzer, Dominici, Haines, Witt, Münzel e Lelieveld, 2020). Entre as regiões mais afetadas devido ao caos climático é a América Latina e o Caribe. O Novo Modelo Solidário de Desenvolvimento deve, portanto, ser ambientalmente sustentável. Para tal, propõe-se iniciar uma transição ecológica que começa com o cumprimento dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) com vistas a 2030.
Fazem parte dessa transição propostas como a redução de atividades que agravam aquecimento global, a proteção da biodiversidade, a contenção do desmatamento da Amazônia, o “animalismo”, a revolução da proteína vegetal, a rejeição às variedades transgênicas, o desenvolvimento de energias renováveis, a proteção dos mananciais, a defesa de líderes ambientais e governança ambiental (consagrado no Acordo de Escazú), a proteção dos recifes de coral do Caribe e a contenção dos excessos resultantes da desenvolvimento da inteligência artificial, como parte de uma “conectividade do ecossistema” para declarar “a paz com a natureza” como proposto pelas Nações Unidas (Gutérres, 2020).
A INTEGRAÇÃO COMO CONSTRUÇÃO DE UMA REGIÃO
A pandemia nos ensinou, entre muitas coisas, o preço da não integração em circunstâncias tão adversas como as que vivemos. A integração regional nunca foi tão necessária quanto hoje e nunca estivemos tão desintegrados como nestes tempos de pandemia. O Modelo Solidário não teria sentido nem razão de ser se não operasse no âmbito de um esforço coletivo para integrar e somar nossos esforços coletivos como nações e povos próximos.
Há hoje duas concepções diferentes de integração: para o pensamento neoliberal ela consiste na celebração de acordos de livre comércio que facilitem a mobilidade de bens, serviços e capital a partir da redução das tarifas, a proteção do investimento estrangeiro e o respeito “à risca” da propriedade intelectual. Essa visão hegemônica de integração está preocupada com harmonizar os interesses regionais com as prioridades da política externa dos Estados Unidos e da Europa (réspice polum, olhando para o norte).
Já a visão de solidariedade entende a integração como um processo de “construção da região” que permite a livre mobilidade de pessoas, bens, serviços, conhecimentos e demais fatores produtivos, a partir de um cenário de coincidências profundas em termos de identidade política como sustentação da Paz, da democracia, da plena vigência dos direitos humanos e do fortalecimento do Sul global como parte de um novo desenho de multilateralismo de blocos regionais para governar o mundo (réspice similia, olhando para vizinhos ou pares).
Para superar os desafios colocados pelo Modelo de Desenvolvimento é necessário, como proposto pelo Grupo de Puebla e acolhido pelos presidentes Alberto Fernández da Argentina e Andrés Manuel López Obrador do México, iniciar um processo de CONVERGÊNCIA dos mecanismos de integração sub-regional hoje existentes na região (Comunidade Andina, UNASUL, Mercosul, Aliança do Pacífico, Pacto Amazônico, Alba, CARICOM, Associação dos Estados do Caribe e o Sistema Grupo de Integração Centro-Americano) rumo a um ponto de encontro que poderia ser a CELAC, onde estão hoje os 33 países da América Latina e do Caribe. Essas relações poderiam partir da “matriz de convergência”, elaborada pela UNASUL por meio da qual identificou, com representantes dos diferentes mecanismos, pontos fortes que podem ser adicionados, duplicidades que podem ser eliminadas e habilidades especiais que podem ser utilizadas. Exemplos: políticas públicas de saúde que poderiam ser consolidadas, acordos que redundem na homologação de títulos profissionais que poderiam ser sistematizados, e o aproveitamento de vantagens únicas como a arquitetura institucional da Comunidade Andina ou a autorização de trabalho do Mercosul para replicá-los.
Uma CELAC diferente da atual, mais empoderada, com mais peso político, respaldada tecnicamente, sem a presença dos Estados Unidos e do Canadá, deveria ser o ponto de chegada desse esforço.
A NOVA INSTITUCIONALIDADE
É claro que, como afirma o Manifesto de Puebla (2020), essas mudanças devem ser acompanhadas de uma nova institucionalidade. Tais transformações supõem a ressignificação dos papéis que hoje cumprem atores políticos, sociais e econômicos como o Estado, partidos políticos, movimentos sociais, empresários e sindicatos. A pandemia serviu para derrubar velhos mitos que alimentaram a fase do boom do neoliberalismo, como a da eficiência dos mercados não regulamentados, a ideia do Estado mínimo, a da contenção fiscal como único guia das políticas públicas. Há espaço para repensar o papel do Estado no desenvolvimento e avançar para políticas públicas renovadas, em torno dos objetivos da inclusão, a redução das lacunas tecnológicas e uma nova relação com o meio ambiente.
Este novo mapa de papéis foi abordado no Manifesto Político aprovado pelo GRUPO em fevereiro de 2021 e será desenvolvido em profundidade no âmbito da Agenda Progressista Latino-Americana 2030, sobre a qual se está trabalhando para o final deste ano. O Modelo Solidário, como o próprio nome indica, baseia-se na solidariedade que foi a maior contribuição coletiva dos povos originários à contribuição “civilizadora” da conquista.
REFERÊNCIAS
CEPAL (2019). Panorama social da América Latina Santiago: Nações Unidas.
Ocampo, José Antonio (2020). “A crise do Covid-19 na América Latina em uma perspectiva histórica”.
Revisão CEPAL 132: 47-65.
Pozzer, Dominici, Haines, Witt, Münzel e Lelieveld (2020). “Regional and global contributions of air pollution to risk of death from COVID-19”. Cardiovascular Research 116 (14): 2247-2253