Columna | ¿Hacia una nueva Unasur?

Entre 2018 y 2019, siete gobiernos suramericanos, incluyendo el argentino, se retiraron del tratado constitutivo de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) y le atestaron un duro golpe a la integración. Pero el nuevo giro político en la región ha vuelto a avivar el debate sobre la viabilidad y deseabilidad de retomar y renovar la organización. El candidato Luis Inácio “Lula” da Silva se ha referido reiteradamente a la Unasur en los últimos meses. Hace pocos días, llegó a proponer la creación de una monedad común, que sería emitida por un banco central suramericano. ¿Que hará Argentina frente a esta coyuntura regional?

Para empezar, hay que establecer que la Unasur aún existe jurídicamente. Siete países se retiraron de la organización, pero cinco no lo hicieron, y el tratado no especifica un número mínimo de miembros para que la organización siga existiendo. La Convención de Viena sobre Derechos de los Tratados, ratificada por todos los miembros originarios de la Unasur, estipula que, en casos como este, la organización sigue vigente para aquellos miembros que en ella permanecen.

Argentina y Brasil, además, denunciaron el tratado sin darle tratamiento legislativo, a pesar de lo especificado en el artículo 75, inciso 24, de la Constitución argentina y los artículos 84 y 49 de la Constitución brasileña, lo que abre la posibilidad de vías jurídicas para invalidar estas denuncias.

Dada la dificultad que implicaría que los doce miembros fundadores vuelvan a dotarse, en unísono, de la necesaria voluntad política para volver a adherirse al Tratado de Brasilia, es probable que el relanzamiento de la Unasur deba ser liderado por un número de Estados inferior a la membresía inicial: una suerte de nuevo núcleo duro capaz de generar una atracción gravitatoria para que los otros países suramericanos vayan progresivamente revisando su posición. Las sucesivas olas de expansión de la Comunidad y luego Unión Europea entre 1957 y 2012 y de la Asociación de Naciones del Sureste Asiático (Asean) entre 1967 y 1999 son un buen ejemplo de este fenómeno. De hecho, la Unasur no tiene por qué estampar de antemano límites geográficos demasiados estrictos. En el Tratado de Roma de 1959, los europeos dejaron un estratégico velo de ambigüedad sobre lo que significaba el espacio europeo.

Argentina debiera tener un gran interés en una mayor autonomía estratégica, que le permita apartarse tanto del vasallaje geopolítico del monroísmo americano, como de la reprimarización de una división internacional del trabajo a la medida de la demanda china. La resurgencia de una nueva bipolaridad requiere de no-alineamiento y de regiones fuertes que posibiliten la diversificación de las relaciones y una mayor multipolaridad.

Quienes no deseen relanzar la Unasur dirigen a menudo fuertes críticas a la organización que no siempre son precisas. Se suele demonizar su presidencialismo. Pero los mecanismos de integración, ambiciosos en su resignificación del interés nacional, requieren de fuertes legitimaciones políticas y no apenas decisiones tecnocráticas, para luego crear una institucionalidad resiliente, que la Unasur, con muy pocos años de vida, no alcanzó a consolidar.

La foto de familia de los presidentes asistentes a la Cumbre de Mandatarios de la UNASUR en Buenos Aires, en 2010

Se habla de la supuesta naturaleza ideológica de la Unasur. Es evidente que los debates que se dieron en su seno reflejaron las opiniones de sus miembros, pero nada en el diseño institucional de la organización propendía a una mayor ideologización.

Es cierto, no obstante, que una renovada Unasur requeriría de importantes reformas. La regla del consenso, virtuosa en su intención de respetar la voluntad de todos, selló una importante debilidad fundacional: otorgó un poder de veto de facto a cada miembro, impidiendo el avance de propuestas claramente mayoritarias y el nombramiento de autoridades, lo que profundizó finalmente su paralización. Otras reformas al tratado constitutivo o mediante nuevos protocolos también son necesarias, para por ejemplo mejorar el funcionamiento de la secretaría general.

Se suelen mencionar dos alternativas a la Unasur. La primera es la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac) que sobrevivió estos años gracias en gran medida al liderazgo de México y que ahora se fortalece con la presidencia argentina. La Celac es una expresión fundamental del Sur global en nuestro hemisferio. Sin embargo, la Celac no es una Unasur a escala latinoamericana y caribeña. La Celac carece de tratado, institucionalidad, secretaría general. Su gran riqueza es una membresía diversa que permite un diálogo entre actores latinoamericanos y caribeños fuera del celoso resguardo de una OEA con sede en Washington. Pero, a su vez, la amplitud conferida por los 33 miembros de la Celac impide acuerdos más concretos. La Unasur puede brindar un soporte, hasta a la propia Celac, que permita avanzar hacia una integración tangible que podría devenir latinoamericana en el futuro.

La segunda alternativa es el Mercosur ampliado. El Mercosur se ha ido expandiendo y diversificando a partir de los protocolos de Ouro Preto y Ushuaia. Pero el Tratado de Asunción, documento fundacional de Mercosur, no deja de ser un acuerdo comercial, notificado a la Organización Mundial del Comercio bajo la cláusula de la habilitación, mientras que el Tratado de Brasilia, constitutivo de la Unasur, y registrado ante la Organización de las Naciones Unidas, conlleva una construcción regional mucho más multidimensional, en materia de seguridad, democracia, desarrollo, infraestructura, medioambiente, conectividad, movilidad, salud, educación, derechos humanos, gestión de desastres, etc.

Aquí tampoco existe contradicción entre Unasur y Mercosur. La creación de la Comunidad Sudamericana de Naciones en 2004, que cambió su nombre a Unasur en 2007, buscaba justamente facilitar la convergencia entre la Comunidad Andina de Naciones y el Mercosur; es decir, construir sobre lo edificado y no borrar lo avanzado.

Si los Estados optan por relanzar la Unasur, tendrán que cuidar que un nuevo giro político en la región no la vuelva a decapitar. Una vía para sellar ese pacto puede ser justamente mediante un mayor énfasis en la convergencia comercial entre los espacios atlánticos y pacíficos. También se podría retomar la idea truncada de tener un banco regional – los gobiernos no suelen abandonar espacios que les brindan la posibilidad de acceder a recursos.

América del Sur ya no es la región marcada por la exaltación refundadora de hace 15 años. La causa de la integración suramericana necesitará de mucha perseverancia, parsimonia y pragmatismo para que nuestra lastimada integración vuelva a coger impulso. Argentina puede jugar un rol fundamental en este proceso.